央行酝酿农地抵押试点整体方案

央行有关部门正在研究制定方案，对农村土地承包经营权抵押贷款试点工作进行整体部署。  CFP 资料

日前，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在接受《经济参考报》记者采访时表示，现在央行有关部门正在研究制定方案，对农村土地承包经营权抵押贷款试点工作进行整体部署。改革中所有涉及修法的内容则将参考上海自贸区“先行先试”的做法，即在部分试点地区经过授权后方能开展，待成果经过检验后再考虑是否在全国内修法。

据了解，十八届三中全会后，中央迅速梳理分解了300多项改革任务，其中《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”工作由央行牵头。今年以来，包括北京、四川、湖南等地陆续有金融机构启动农地承包经营权抵押贷款业务，涉及机构包括中国邮政储蓄银行及各地城商行等。与此同时，国有大行也开始瞄准这项业务，工行、建行甚至国家开发银行都在这一领域有开展试点的打算，日前农行率先出台了相关办法，成为首家从总行层面推行该类贷款的大型商业银行。

但是《经济参考报》记者此前走访多地发现，目前开展该项业务的地区，都或多或少因为法律、政策的现实阻碍而面临重重困难。因为要推进这项工作，涉及的一系列法律法规都有待修改，包括《土地管理法》《物权法》《担保法》等。目前，这些法律规定农村土地的使用权不能出让、出租或抵押和担保，直接导致相关工作不能合法开展。

据陈锡文透露，目前全国已有19省的相关地区正在开展试点，为了保证试点工作有序进行，央行有关部门正在研究制定整体试点方案，因为改革过程中涉法内容较多，央行也正在和立法机关积极沟通，修法工作正在紧锣密鼓的研究之中。

截至目前，改革所涉及的法律问题一般来说都是采取“立“改“废”三种处理手段，而在农地承包经营权抵押的问题上则更麻烦一些。陈锡文表示，《物权法》《担保法》等明确规定农村集体土地的使用权不得用于抵押担保，最初央行希望能通过有关部门出台司法解释的方式让这项改革合法化，但是司法部门却认为，司法解释解释不到这个程度。于是，法律没有改就意味着改革不能在全国范围内实行，现在只能靠立法机关在一定期限内在一定范围进行授权，同意在特定地区不实行部分法律的部分条款。而这种模式的典型案例就是上海自贸区。

“上海自贸区就是在28平方公里内，有三项法律三年内可以不实行，而三年后要检验授权的效果，如果效果好就是未来修法的重要依据，如果效果不好就退回去，再想其他办法。”陈锡文说，当农村土地制度改革遭遇法律障碍时也将采用这种模式，首先肯定不会在全国范围内推进，不否定现行法律，所以只能试点；其次是在试点前要取得人大常委会的授权。值得一提的是，授权的程序非常严格，在上海自贸区，国务院最初提出的是四项法律三年内不实行，但最终经过人大常委会反复研究讨论后通过的只有三项法律。